Наше наследиеЗаконодательство РФ о наследии

Законодательство РФ о наследии

Система российского законодательства об охране историко-культурного наследия представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих данную сферу.

Основополагающие нормы закреплены в ст. 44 Конституции Российской Федерации:
• "Каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям".
• "Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры".

Отдельные общие нормы содержаться в Основах законодательства о культуре Российской Федерации, утвержденных Верховным Советом РФ 09.10.1992 № 3612-1 (последняя редакция от 23.07.2008).
Так в соответствии с указанным нормативно-правовым актом культурное наследие народов Российской Федерации - это материальные и духовные ценности, созданные в прошлом, а также памятники и историко-культурные территории и объекты, значимые для сохранения и развития самобытности Российской Федерации и всех ее народов, их вклада в мировую цивилизацию.
Основами законодательства о культуре также определяется правовой режим особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации.

Базовым законом в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации (последняя редакция от 23.07.2008, с изм. от 17.12.2009).
Федеральный закон № 73-ФЗ направлен на реализацию вышеуказанных конституционных прав и обязанности, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.
В соответствии с указанным законом объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия.
Федеральным законом № 73-ФЗ установлено, что в Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений её многонационального народа.
При этом, в соответствии с указанным законом, - государственная охрана объектов культурного наследия является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В статье 1 указанного закона приводится предмет его регулирования. Его составляют четыре отдельных блока правоотношений:
1. отношения, возникающие в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;
2. особенности владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия (памятниками истории и культуры) народов Российской Федерации как особым видом недвижимого имущества;
3. порядок формирования и ведения единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;
4. общие принципы государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом № 73-ФЗ объекты культурного наследия подразделяются на следующие категории историко-культурного значения:
• объекты культурного наследия федерального значения - объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры Российской Федерации, а также объекты археологического наследия;
• объекты культурного наследия регионального значения - объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации;
• объекты культурного наследия местного (муниципального) значения - объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры муниципального образования.

В статье 7 Федерального закона № 73-ФЗ детализируются права граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.
Так, гражданам Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом. Каждый имеет право на доступ к объектам культурного наследия в порядке, установленном пунктом 3 статьи 52 указанного Федерального закона. Каждый имеет право на беспрепятственное получение информации об объекте культурного наследия в порядке, установленном Федеральным законом №73-ФЗ, в пределах данных, содержащихся в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

В статье 8 закрепляются полномочия общественных и религиозных объединений, которым предоставляется право оказывать содействие федеральному органу исполнительной власти, специально уполномоченному в области государственной охраны объектов культурного наследия, в сохранении, использовании, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Федеральным законом № 73-ФЗ также урегулированы следующие вопросы:
1. Полномочия органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. Следует отметить, что с 2007 года большинство федеральных полномочий было делегировано в субъекты Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 29.12.2006 № 258-ФЗ.
2. Финансирование мероприятий по сохранению, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия, в том числе льготы, предоставляемые физическим или юридическим лицам, вложившим свои средства в работы по сохранению объектов культурного наследия.
3. Вопросы формирования и ведения Единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации
4. Государственная историко-культурная экспертиза
5. Государственная охрана объектов культурного наследия, ее цели и задачи, меры по обеспечению сохранности объекта культурного наследия при проведении строительных и иных работ.
6. Сохранение объектов культурного наследия, под которым понимаются направленные на обеспечение физической сохранности объекта культурного наследия ремонтно-реставрационные работы, в том числе консервация объекта культурного наследия, ремонт памятника, реставрация памятника или ансамбля, приспособление объекта культурного наследия для современного использования, а также научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор.
7. Особенности владения, пользования и распоряжения объектом культурного наследия, включенным в реестр, и выявленным объектом культурного наследия.
8. Существенные условия договора аренды и договора безвозмездного пользования объектом культурного наследия. В частности, устанавливается обязательность наличия у арендатора/пользователя охранного обязательства.
9. Особенности правового режима историко-культурных заповедников и исторических поселений.
10. Ответственность за нарушение Федерального закона № 73-ФЗ, а также заключительные и переходные положения.

Следует особо подчеркнуть, что для полноценной реализации положений Федерального закона № 73-ФЗ в нем были предусмотрено принятие Правительством Российской Федерации отдельных подзаконных актов, раскрывающих те или иные базовые положения закона.

В настоящее время приняты следующие подзаконные акты:
1. Положение о государственной историко-культурной экспертизе (Утверждено Постановлением Правительства РФ от 15 июля 2009 г. № 569).
2. Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (Утверждено Постановлением Правительства РФ от 26.04.2008 №315).
3. Положение о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации" (Утверждено Приказом Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия от 27 февраля 2009 г. № 37)
4. Форма паспорта объекта культурного наследия (Утверждена Приказом Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия от 27 февраля 2009 г. № 37)
5. Положение о порядке выдачи разрешений (открытых листов) на право проведения работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия (Утверждено Приказом Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия от 03.02.2009 № 15).

Однако многие подзаконные акты так и остались непринятыми:
1. Порядок осуществления государственного контроля в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.
2. Методика определения общего объема средств, предусмотренных в Федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий в сфере государственной охраны объектов культурного наследия.
3. Порядок установления льготной арендной платы в отношении объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности
4. Порядок выплаты физическому или юридическому лицу, являющегося собственником объекта культурного наследия федерального значения, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)
народов Российской Федерации, либо пользующегося им на основании договора безвозмездного пользования и производящего за счет собственных средств работы по его сохранению, компенсации произведенных им затрат.
5. Порядок направления предложений о включении объектов культурного наследия федерального значения в Список всемирного наследия Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО).
6. Порядок организации историко-культурного заповедника федерального значения.

Федеральным законом от 29.12.2006 № 258-ФЗ был также начат процесс разграничения собственности на объекты культурного наследия, являвшихся недвижимыми памятниками истории и культуры государственного (общесоюзного и республиканского) значения до 27 декабря 1991 г. между Российской Федерацией и её субъектами.

В настоящее время указанный процесс не завершен. Правительством РФ были приняты только следующие акты:
• Перечень отдельных объектов культурного наследия федерального значения, полномочия по государственной охране которых осуществляются Росохранкультурой. (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. № 759-Р).
• Разграничение форм государственной собственности на объекты культурного наследия. Санкт-Петербург. (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 651-Р, Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 г. № 2057-Р, Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 мая 2009 г. № 680-Р).
• Разграничение форм государственной собственности на объекты культурного наследия. Свердловская область. (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2008 г. № 437-Р).
• Разграничение форм государственной собственности на объекты культурного наследия. Калининградская область. (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июля 2009 г. № 1048-Р).
• Разграничение форм государственной собственности на объекты культурного наследия. Калужская область. (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 2 октября 2009 г. № 1412-Р).

В этой связи необходимо также отметить особенности приватизации памятников истории и культуры, которая на сегодняшний день возможна в отношении тех объектов, по которым завершен процесс разграничения собственности.
Федеральным законом "О приватизации государственного и муниципального имущества" предусмотрен ряд особых положений, применяемых при приватизации памятников истории и культуры. Так, объекты культурного наследия могут приватизироваться только при условии их обременения обязательствами по содержанию, сохранению и использованию (охранными обязательствами).
При этом охранное обязательство должно содержать требования к содержанию объекта культурного наследия, условиям доступа граждан, порядку и срокам проведения реставрационных, ремонтных и иных работ, а также иные обеспечивающие сохранность такого объекта требования.

Условия охранных обязательств определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации:
• в отношении объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения - федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере историко-культурного наследия;
• в отношении объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) - уполномоченными в области охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых находятся данные объекты;
• в отношении объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения - органами местного самоуправления муниципальных образований, на территориях которых находятся данные объекты.

Необходимо также отметить, что законодательство об охране историко-культурного наследия находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Специальные законы субъектов Российской Федерации, дополняющие Федеральный закон № 73-ФЗ, приняты практически во всех регионах России. Законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации принятые по вопросам совместного ведения не могут противоречить федеральному законодательству.

Ответственность за нарушения законодательства об охране историко-культурного наследия установлена Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации и Уголовным кодексом Российской Федерации.
Так, в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения, включенных в Государственный реестр объектов культурного наследия (Перечень объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения), их территорий, а равно несоблюдение ограничений, установленных в зонах их охраны, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

Установлена также административная ответственность за следующие деяния:
• Проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия в случаях, если такое разрешение обязательно;
• Ведение археологических разведок или раскопок без полученного в установленном порядке разрешения (открытого листа) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (открытым листом);
• Незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко-культурного назначения;
• Уклонение от передачи обнаруженных в результате археологических полевых работ культурных ценностей на постоянное хранение в государственную часть Музейного фонда Российской Федерации.

Рассматривать дела об административных правонарушениях в случаях выявления указанных нарушений, вправе:
1. руководитель федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль за соблюдением правил охраны и использования памятников истории и культуры, его заместители;
2. руководители уполномоченных структурных подразделений указанного федерального органа исполнительной власти, их заместители;
3. руководители территориальных органов указанного федерального органа исполнительной власти, их заместители;
4. руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный контроль за соблюдением правил охраны и использования памятников истории и культуры, их заместители.

За более серьезные нарушения предусмотрена ответственность в статье 243 Уголовного кодекса Российской Федерации. В соответствии с указанной статьей уничтожение или повреждение памятников истории, культуры, природных комплексов или объектов, взятых под охрану государства, а также предметов или документов, имеющих историческую или культурную ценность, наказываются штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев либо лишением свободы на срок до двух лет. Те же деяния, совершенные в отношении особо ценных объектов или памятников общероссийского значения, наказываются штрафом в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок до пяти лет.

Российская Федерация также ратифицировала ряд европейских конвенций, которые стали составной частью российского законодательства об охране историко-культурного наследия, а именно¹ :

Конвенция 1954 г. "О защите культурных ценностей а случае вооруженного конфликта" и Исполнительный регламент	7 августа 1956 г.	Конвенция ратифицирована Президиумом Верховного Совета СССР 12 декабря 1956 г. Ратификационная грамота СССР депонирована Генеральному директору ЮНЕСКО 4 января 1957 г.	Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. №1-ФКЗ "О военном положении" Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении"
Первый протокол 1954 г. к Конвенции "О защите культурных ценностей а случае вооруженного конфликта"	7 августа 1956 г.	Протокол ратифицирован Президиумом Верховного Совета СССР 12 декабря 1956 г. Ратификационная грамота СССР депонирована Генеральному директору ЮНЕСКО 4 января 1957 г.	Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. №1-ФКЗ "О военном положении" Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении"
Второй протокол 1999 г. к Конвенции "О защите культурных ценностей а случае вооруженного конфликта"	9 марта 2004 г.	Протокол Россией НЕ РАТИФИЦИРОВАН	Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. №1-ФКЗ "О военном положении" Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении"
Конвенция 1970 г. "О мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности"	24 апреля 1972	Конвенция ратифицирована Указом Президиумом Верховного Совета СССР от 02.02.1988 г. №8423-XI. Ратификационная грамота СССР передана Генеральному директору ЮНЕСКО 28 апреля 1988 г.	Закон РФ от 15 апреля 1993 г. №4804-I "О вывозе и ввозе культурных ценностей"
Конвенция 1972 г. "Об охране всемирного культурного и природного наследия"	17 декабря 1975	Конвенция ратифицирована Указом Президиума Верховного Совета СССР от 9 марта 1988 г. №8595-XI. Ратификационная грамота сдана на хранение Генеральному директору ЮНЕСКО 12 октября 1988 г. Конвенция вступила в силу для СССР 12 января 1989 г.	Федеральный закон от 25 июня 2002 г. №73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" с изменениями Закон РСФСР от 15 декабря 1978 г. "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (с изменениями от 18 января
Конвенция 2001 г. "Об охране подводного культурного наследия"	В силу не вступила. Необходимо 20 ратификаций, в настоящее время - 14	Конвенция Россией НЕ РАТИФИЦИРОВАНА	Федеральный закон от 25 июня 2002 г. №73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" с изменениями Федеральный закон от 31 июля 1998 г. №155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"
Конвенция 2003 г. "Об охране нематериального культурного наследия"	20 апреля 2006 г.	Конвенция Россией НЕ РАТИФИЦИРОВАНА	Закон РФ от 9 октября 1992 г. №3612-I "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" (с изменениями от 23 июня 1999 г., 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г.)
Конвенция 2005 г. "Об охране и поощрении форм культурного самовыражения"	18 марта 2007 г.	Конвенция Россией НЕ РАТИФИЦИРОВАНА	Закон РФ от 9 октября 1992 г. №3612-I "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" (с изменениями от 23 июня 1999 г., 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г.)
Конвенция УНИДРУА 1995 г. "О похищенных и незаконно вывезенных культурных ценностях"	01 июля 1998	Конвенция подписана Россией согласно распоряжению Президента РФ от 29 июня 1996 г. N 350-рп, но НЕ РАТИФИЦИРОВАНА	Закон РФ от 15 апреля 1993 г. №4804-I "О вывозе и ввозе культурных ценностей", Гражданский кодекс РФ.
Европейская Конвенция (пересмотренная) 1992 г. "Об охране Археологического наследия"	25 мая 1995 г.	Конвенция подписана Россией 16.01.1992 г. на основании Распоряжения Правительства РФ от 14.01.1992 г. №69-р "О подписании Европейской конвенции по защите археологического наследия (переработанной)". Конвенция Россией НЕ РАТИФИЦИРОВАНА	Федеральный закон от 25 июня 2002 г. №73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" с изменениями
Европейская Конвенция 1985 г. "Об охране архитектурного наследия Европы"	1 января 1987 г.	Конвенция ратифицирована СССР. Конвенция вступила в силу для СССР 1 марта 1991 г.	Федеральный закон от 25 июня 2002 г. №73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" с изменениями

________________
¹ Источник: Культурное наследие народов Российской Федерации:актуальные вопросы Экспериментальная версия Ежегодного доклада. Общественная палата РФ, 23 ноября 2009.г.